대통령 개헌안 공개, 범국민적 개헌 논의 계기로 삼아야

중앙권력구조 및 정치구조의 민주적 개혁으로 뒷받침 되어야
여야 정당은 개헌 고위정치협상 시작해야

어제(3/20)부터 청와대가 3월 26일 발의하겠다고 밝힌 대통령 발의 헌법개정안의 주요 내용을 공개하고 있다. 어제는 전문과 기본권, 국민주권과 관련된 내용을 공개했고, 오늘은 지방분권과 경제관련 내용, 내일은 정부형태 등을 공개한다고 한다. 이번 대통령 개헌안의 공개는 국회와 시민사회를 포함하여 범국민적 개헌 논의의 계기가 돼야 한다.

기본권٠국민주권 강화, 자치분권, 경제민주화는 시대적 요청이며 중앙권력구조 및 정치구조의 민주적 개혁으로 뒷받침 되어야 한다. 아직 공개하지 않았지만 대통령이 견제와 균형 및 협치가 실질화될 수 있는 적극적인 권력구조 개혁방안을 내놓을 것을 기대하면서, 우선 어제와 오늘 공개된 대통령 개헌안에 대해 참여연대 입장을 일차적으로 밝히고자 한다.

어제 공개된 전문과 기본권, 국민주권 관련 내용은 기본권 강화와 국민주권의 새로운 시대를 위한 방향을 제시했다는 점에서 평가할 만하다. 헌법 전문에 부마항쟁, 5.18민주화운동, 6.10항쟁 등의 역사와 자치분권 지향 등을 명시하고, 지방분권 국가를 지향함을 총강 등에 명시하는 등 대한민국이 불의에 저항한 민주이념과 자치분권에 기초하고 있음을 보다 구체적으로 명시한 것은 충분하지는 않지만 바람직한 진전이다.

입법 및 헌법에 관한 국민발안제와 국민소환제 등 직접민주주의 제도를 도입하기로 한 것은 주권강화를 요구하는 촛불시민혁명의 정신을 올바로 반영한 것으로 긍정적이다.

또한 정보기본권 등 새로운 기본권을 신설하기로 하고, 사회보장권, 건강권 등을 강화하기로 한 것은 긍정적이다. 사회보장권, 건강-보건권, 주거권 등 국민생활과 밀접한 사회적 기본권을 명시한 것 역시 바람직하다. 하지만, 사회적 기본권을 선언하는 것을 넘어 ‘국가의 노력 의무’ 이상으로 국민의 권리를 실질적으로 보장해야할 사회보장의 기준이나 국가의 의무 등에 대해 구체적으로 제시하지는 못하고 있다. 아직 조문이 공개되지 않아 예단할 수 없지만, 기존 사회보장정책에서 뿌리깊게 잔존해온 ‘잔여적 복지’의 시각을 넘어설 적극적 조문이 마련되어야 할 것이다.

또한 성차별 등에 대해 국가의 적극적 조치의무 등 실질적 평등권 강화를 명시한 것은 적지 않은 진전이지만, 국제사회가 권고하는 대로 ‘성평등’을 적극적인 정책목표로 명시하지 못한 것은, ‘#MeToo’ 열풍이 온나라를 뒤덮고 있는 우리사회의 뒤처진 성평등 현실을 고려할 때 실망스러운 일이 아닐 수 없다.

오늘 발표된 지방분권과 관련하여 제1조 제3항에 “대한민국은 지방분권국가를 지향한다”는 조항을 추가하여 대한민국 국가운영의 기본방향이 지방분권에 있음을 분명히 한 것은 국가의 지향을 분명히 했다는 점에서 주목할 만하다. 주민자치권을 명시하고 주민투표나 주민소환 제도를 헌법에 규정하기로 한 것은 당연하다. 제2국무회의라 할 수 있는 국가자치분권회의를 신설하고 수도조항을 법률로 유보한 것도 이미 오래 논의된 사안으로 수긍할 만하다.

무엇보다도 ‘법률에 위반되지 않는 범위’ 내에서 자치조직권과 자치입법권과 자치재정권을 보장하기로 한 것은 지방분권국가를 지향하는 방향을 구체화한 것으로 긍정적으로 평가된다. 하지만 자치입법권, 자치재정권과 관련하여 주민에게 권리 제한이나 의무부과에 관한 사항, 자치세의 종목과 세율의 범위에 관한 사항에 대해서는 ‘법률의 위임이 있어야 한다’는 식으로 법률에 위반되지 않는 범위 내에서 보장하기로 한 자치권을 다시 법률의 위임으로 재축소해서는 안될 것이다.

경제 조항과 관련하여 사회적 불평등 심화 문제를 해소하기 위하여 ‘토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 필요한 경우에 한하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록’ 하는 ‘토지공개념’의 내용을 헌법에 명시하기로 한 것도 일정한 진전이다. 경제민주화 강화하기 위해 ‘경제주체 간의 조화를 통한 경제민주화’를 규정하고 있는 현행헌법에, ‘상생’을 추가했다.

하지만 ‘상생’을 추가하는 것 이상으로 중요한 것은 경제민주화 조항의 문구의 순서를 바꾸어 해석상의 논란을 불식하는 일이다. 이 역시 구체적인 조문이 공개되어야 할 일이지만, “국가는 경제의 민주화를 위하여 균형 잡힌 경제의 발전과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 경제력의 집중과 남용을 방지하며, 여러 경제주체의 참여, 상생 및 조화가 이루어지도록 경제에 관한 규제와 조정”을 행할 수 있도록 명시적으로 조문을 개정하는 것이 필요하다.

국회와 여야 정당들은 대통령의 개헌안 발의에 대한 찬반과 그 내용을 놓고 이를 정쟁의 대상으로 삼을 것이 아니라 자신들의 개헌에 대한 입장을 내놓고 헌정특위와 여야 대표자의 협상을 통해 국회의 합의안을 만들어야 한다. 김성태 자유한국당 원내대표가 오늘(3/21) 야4당 개헌협의체를 구성하고 26일부터 조건없는 개헌논의를 시작하고 국회의 개헌안을 만들자고 제안했다고 한다.

하지만 여당인 더불어민주당을 빼놓고 국회 개헌합의안을 만들자는 것은 ‘정략적 접근’이다. 여야 5개정당이 함께 지방선거에 국민의 의견을 수렴한 개헌안을 국민투표에 부치겠다는 공약을 엄중히 여기고 이를 실천하기 위해 모든 노력을 기울여야 한다. 대통령은 발의를 하더라도 국회가 합의안을 만들면 발의를 철회하겠다는 입장을 분명히 한 바 있다.

참여연대가 일관되게 강조해 왔듯이 개헌과 관련된 고위정치협상에 즉각 착수해야 한다. 동시에 시민사회의 의견을 수렴하기 위한 정당-시민사회연석회의를 구성하여 국민적 합의에 터잡은 개헌안을 마련해야 한다. 이제 역사적 소명을 가지고 개헌 논의를 본격적으로 시작해야 한다. (2018년 3월 21일)

참여연대 의정감시센터

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