개요

제목 : 참여연대 헌법 개정안 입법청원 기자회견

일시/장소 : 2018년 2월 27일 오전 / 국회 정론관

주최 : 참여연대, 김상희 의원실

참가자 

김상희 (더불어민주당 국회의원)

정강자 (참여연대 공동대표)

한상희 (참여연대 분권∙자치∙기본권 연구모임 연구단장 / 건국대 법전원 교수)

박정은 (참여연대 사무처장)

이재근 (참여연대 정책기획실장)

문의 : 참여연대 정책기획실 (02-723-0808)

참여연대 헌법개정안 제안 이유

ㅇ 2016-17년 촛불시민혁명과 정권교체의 격변을 겪으며 ‘나라다운 나라’에 대한 시민들의 요구가 분출하고 있습니다. 새롭게 분출하는 시민들의 권리에 대한 요구를 수용하는 가장 적극적인 방법은 개헌입니다.

ㅇ 참여연대는 2016년 8월 내부에 <분권, 자치, 기본권 연구모임>을 구성해 개헌안에 대한 논의를 지속해 왔습니다. 1년 6개월여의 기간 동안 34차례의 연구모임과 3차례의 공개토론회를 통해 참여연대 내부 각 활동기구의 의견과 국회 안팎의 개헌논의를 종합했습니다. 이제 ‘참여민주주의와 인권 실현을 위한 대한민국 헌법 개정안’을 정리하여 2018년 2월 내놓게 되었습니다.  

ㅇ 현행 헌법은 1987년 6월민주항쟁의 결과로 대통령 직선제에 대한 국민들의 열망이 모여 만들어진 민주헌법입니다. 하지만 만들어진지 30년이 지나 시대 변화와 변화하는 새로운 사회적 가치를 담아내지 못하고 있어 여러 한계를 드러내고 있습니다.

ㅇ 첫째, 현행 헌법은 지나치게 대의제 중심으로 통치 체제를 구성하는 바람에 시민들이 정치 과정에 유의미하게 참여할 수 있는 헌법적 장치를 확보하지 못합니다. 모든 권력은 국민으로부터 나온다고 하면서도 시민들이 직접 그 권력을 행사할 수 있는 방법을 마련하지 않고 있습니다. 주기적으로 다가오는 4대 선거(대통령, 국회의원, 지방선거, 재보선)나 헌법 개정안 또는 대통령이 제안한 사항에 찬반을 표시하는 제한적인 국민투표 말고는 없습니다. 국민발안, 국민제안에 의한 국민투표, 국민소환같이 시민이 능동적으로 사용할 수 있는 직접민주주의 제도, 다중이 입은 피해의 해결이나 이익의 보호를 위한 민중소송(집단소송)제나 배심제도 같은 장치가 결여되어 있습니다. 현행 헌법은 국민과 국가를 엄격하게 분리 구획해, 헌법이 국가 혹은 정치 엘리트 중심으로 운영되도록 하는 반면, 시민들이 정치권력을 유효하게 통제할 통로와 수단을 제공하는 데 인색한 구조를 취하고 있습니다. 

ㅇ 둘째, 사회의 양극화 현상을 치유하고 사회 정의를 도모할 수 있는 헌법적 장치가 빈약합니다. 제헌헌법은 “민족적·사회적 헌법”임을 선언하면서 3균주의(三均主義)에 입각한 평등 사회를 지향하였으나, 이후 집권 세력 주도의 개정 과정을 수차례 거치면서 시장경제체제가 야기할 수 있는 제반의 문제점들을 적절히 치유할 수 있는 틀을 점차 잃어왔습니다. 물론 현행 헌법은 119조에서 “경제의 민주화”를 명시하는 등 경제적 균형을 위한 조문들을 두고 있지만 대부분 입법자-국회의 재량에 일임되어 오히려 정경유착의 가능성만 키워놓고 있습니다. 재벌이나 대기업이 노동자나 중소기업 혹은 영세상인 위에 전횡하도록 방치하는 현재의 법체계를 헌법의 차원에서 교정할 수 있는 수단이 마땅치 않습니다. 

ㅇ 셋째, 대통령을 비롯한 행정부의 권한이 과도하고 이것을 견제할 장치가 빈약합니다. 대통령을 수반으로 하는 행정부가 입법부인 국회에 법률안을 제출할 수 있다는 점, 예산편성권을 정부가 독점하면서 예산증액이나 새로운 비목의 증설 등에 정부의 동의를 얻게 만드는 점 등 헌법은 국회에 대통령 개입 권한을 과도하게 인정하고 있습니다. 뿐만 아니라, 대법원장이나 헌법재판소장 등 주요 헌법기관장, 주요 인사에 대한 임명권을 대통령에게 독점적으로 부여하는 반면, 국무위원이나 각부장관 등 주요 고위직 공무원의 임명에 국회가 개입할 가능성은 배제하고 있습니다. 여기에 과거 유신헌법에서 대통령에게 초헌법적 지위를 부여하려 했던 것에서 유래한 ‘국헌수호자’ 지위와 같은 규정들이 전혀 제거되지 않은 채 민주화 이후에도 남아 있어, 우리 정부형태가 대통령제가 아니라 대통령‘중심’제 혹은 대통령이 다른 국가기관들 상위의 존재하는 구조인 듯한 착시 현상을 일으키기도 했습니다. 

ㅇ 넷째, 그동안의 시대 변화에 어울리지 않는 헌법 규정 또한 문제입니다. 세계화 시대에 어울리지 않게 모든 기본권의 주체를 “국민”으로만 규정하고 있습니다. 문화 국가에 관한 조항이 전통 문화와 민족 문화를 중심으로 구성되어 있는 점도 조속히 시정되어야 할 사항입니다. 더불어 헌법 규정에 대한 해석이 입헌적 민주주의의 틀을 벗어난 바람에 헌법 규정의 정당성 자체가 의심받는 경우도 있습니다. 예를 들어 모든 공무원과 교원의 노동3권과 정치 참여의 권리를 부정하는 조항이 대표적입니다. 양심적 병역 거부의 자유, 생명권, 평화권, 망명·난민권, 정보 기본권 등에 대해서도 헌법에 명확한 규정이 없어 결국 사법부의 편협한 판단에 따라 권리 행사를 제약당하고 있습니다. 복지국가의 이념도 사회적 기본권이라는 구체적 권리가 아니라 국가의 노력 의무 수준에서 규정되고 있고, 인간다운 생활을 누릴 권리가 국회와 같은 입법자의 재량적 판단에 맡겨지고 있는 것이 현실입니다. 

ㅇ 다섯째, 우리나라의 지방자치제는 대부분 헌법의 바깥에서 결정되어 왔습니다. 헌법의 기본적 기능이 국가의 구성이라고 한다면, 중앙정부와 지방정부의 권한 분할의 문제는 헌법의 핵심적 규율 사항이어야 했으나, 군사 정권기 이래 우리 헌법은 지방자치제도의 개폐를 철저하게 중앙정부의 일원인 입법부인 국회에 맡겨두었습니다. 그러다 보니 지방자치는 형식에 그치거나 겨우 외형을 갖추었다 해도 조직권이나 재정권, 입법권 부분에서 별달리 독자적인 권력을 확보하지 못해서 결국 중앙정부에 종속되어 버리는 한계를 드러내 왔습니다. 

ㅇ 이상의 문제점들로 인하여 현행헌법은 현실정치에 대한 규범력을 제대로 확보하지 못했습니다. 헌법이 최고법임에도 불구하고 그것이 정치권력을 비롯한 제반의 사회권력을 통제하는 실효적인 법으로서의 효력을 온전히 발휘하지 못했던 것입니다.

ㅇ 위와 같은 문제의식을 바탕으로 참여연대는 다음의 5가지 전제와 원칙 아래서 헌법 개정안을 마련하였습니다. 

ㅇ 첫째, 국민이 주도하는 국민참여형 개헌이어야 합니다. 국회의원과 몇몇 전문가들의 폐쇄적 토론과 타협의 산물이 아닌 국민이 논의 과정과 결과에서 주도적으로 참여하는 개헌이어야 개헌은 정당성을 가질 수 있습니다. 국민 스스로 헌법의 의미와 헌법적 권리에 대해 토론하고, 그 결과가 반영되는 개헌이어야 합니다. 또한, 대한민국 수립 이후의 민주화 운동, 6월민주항쟁을 비롯하여 특히 촛불시민혁명의 정신을 계승하고 반영하는 개헌이어야 합니다. 

ㅇ 둘째, 국민 주권과 기본인권 및 성평등을 강화하는 개헌이어야 합니다. 이번 개헌은 주권자로서 갖는 국민의 권리를 확대 하라는 요구와 시대 변화를 체계적으로 반영하는 개헌이어야 합니다. 또한, 국민 주권 뿐만 아니라 모든 이들의 인권을 강화하고 구체화하여 조문화하는 개헌이 되어야 합니다. 사회양극화, 고령화, 생태적 위기 등 대두되는 사회적-지구적 위기를 해결하고 권력구조의 재구성에 머무르지 않고 이에 대한 민주적 통제수단을 확고히 하는 방향으로 개정되어야 합니다. 

ㅇ 셋째, 자치와 분권에 입각한 개헌이어야 합니다. 이번 개헌은 모든 민주주의와 주권 실현의 바탕인 자치를 보장하고 확대하는 개헌이 되어야 합니다. 권력의 중앙집권화와 지역간 불균형을 해소하며, 권력의 지역분산 뿐만 아니라 그 주인인 주민의 자치권을 강화하고 실질화하는 개헌이 되어야 합니다. 

ㅇ 넷째, 직접민주주의를 제도화하는 개헌이어야 합니다. 촛불시민혁명의 가장 강력한 요구이자 체험이었던 직접민주주의를 일상화하기 위해 국민발안과 소환제를 비롯하여, 헌법안 국민발의와 같이 헌정질서의 변화를 가능케할 직접민주적 수단을 도입하는 개헌이 되어야 합니다. 

ㅇ 다섯째, 정치개혁이 전제되는 개헌이어야 합니다. 정치에 대한 불신이 해소되지 않으면 국회에서의 개헌논의도 국민의 신뢰를 얻을 수 없습니다. 국민의 뜻을 반영하고 수렴하는 개헌은 대의기구인 국회와 정치의 개혁이 전제되어야 가능합니다. 여전히 개헌이 정치개혁을 회피하는 국회의원과 정당의 기득권 분점의 도구로 전락할 수 있다는 시민들의 우려가 높습니다. 국회, 정당, 국회의원들은 정치, 특히 민의가 제대로 반영되도록 선거제도의 개혁 등을 통해 신뢰를 회복해야 합니다.

ㅇ 헌법 개정은 촛불혁명의 연장으로서 주권자 중심의 새로운 대한민국을 주권자 자신의 참여 속에 논의하고 설계하는 작업이어야 합니다. 또한, 개헌안을 처리할 국회와 정치권의 오랜 적폐를 청산하고 국민의 주도하는 사회대개혁과 헌법 개정에 협력하도록 근본적으로 개혁하는 과정이 되어야 합니다. 촛불혁명의 정신을 온전히 반영한 새로운 대한민국의 헌법안을 국민 주도로 마련해야 할 사회적-시대적 사명에 응답하는 작은 시도의 하나로 헌법 개정 입법청원을 제출합니다. 

2018년 2월 27일

참여연대