불공정한 공매도 제도 개선책 반드시 마련하라

경실련l승인2023.11.07 13:40

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금지기간 동안 불법공매도 근절과

불공정한 공매도 제도 개선책 반드시 마련하라

공매도 시스템 전산화 및 시장조성자 제도도 개선해야

어제(11/5) 금융·감독당국이 “2024년 상반기까지 공매도를 전면 금지하고, 전향적인 공매도 제도 개선을 추진하겠다.”라고 긴급발표했다. 그 배경에 대해서는, “최근 해외 주요국 대비 국내증시의 변동성 확대와 외국인의 관행화된 대규모 불법 무차입 공매도 행위가 공정시장가치 형성을 방해하고 있다.”라며 이유를 밝혔다.

그리고 향후 개선방향에 대해서는 (i) 대차-대주거래간 형평성 제고, (ii) 불법공매도 실시간 차단 시스템 도입, (iii) 불법공매도 전수조사, 처벌강화, 제재수단 다양화하여 엄단하겠다 라고 발표했다. 대통령실 또한 “불법공매도와 공매도를 악용한 시장질서교란행위(풍문차익거래)를 반드시 뿌리 뽑겠다.”라며 발본색원의 각오를 밝혔다. 이에 경실련은 환영의 뜻을 전하며, 향후 개선방향에 대해서 다음과 같이 그 대안을 제시하고자 한다.

첫째, 불법공매도의 예방과 근절을 위해서는 공매도 시스템 전산화가 반드시 이루어져야 한다. 이와 관련, (1) 배당사고 재발방지 및 신뢰회복을 위한 주식 매매제도 개선방안 (금융위원회 등, 2018), (2) 불법공매도 적발 시스템 구축 방안 (금융위원회 등, 2020), (3) 불법공매도 적발·처벌 강화 및 공매도 관련 제도 보완방안 (금융위원회 등, 2022)을 발표한 바 있다. 하지만 5년 6개월이 지났지만, 정부는 관련 전산 시스템을 단 하나도 도입하지 않았다.

이 때문에, ‘매매주문 전 보유주식 잔고 검증체계’에 기반한 실시간 ‘주식잔고․매매 수량 모니터링 시스템’을 구축하지 않아 무차입공매도가 언제든지 가능하고, 업틱룰에 따른 공매도 ‘호가수량 제한기준에 대한 적합성 검증 강화’를 이행하지 않아 얼마든지 공매도를 남용한 주가조작과 풍문차익거래가 가능한 실정이다. 2021년부터 대차거래계약 확정시스템을 이용해왔지만, 외국인에게 그 이용의무를 부과하지 않고 있고, 특히 실시간 대차잔고 관리가 이루어지지 않아 무차입공매도를 차단하는 데 실패했다.

물론, 거래소에서 사후감리를 통해 실물 잔고나 장기 미결제 공매도잔고를 대사하여 불법공매도를 적발하려고 노력하고 있으나, 전문 단속인력이 부족하고 규제기술(RegTech)을 활용하지 않아 어려움을 겪고 있다. 형사처벌 부재는 물론, 위반대금에 미달하는 과태료 징수로 인해 불법공매도의 유인을 차단하는 데 실효성이 없다.

따라서 정부는 이러한 점을 감안하여 관련 제도와 시스템을 개선해야 한다. 이를 위해서는, ▲10배 이상의 과징금 및 실형을 부과하고, ▲불법공매도 삼진아웃 제도를 도입하여야 한다. 또한 ▲공매도 전용계좌를 도입하고, ▲ISO20022를 증권결제시스템에 도입하여 대차거래부터 공매도 청산결제까지 전 구간을 전산화하여 무차입공매도를 원천차단하고 실시간으로 위반 호가수량을 자동통제하여 준법거래가 이루어질 수 있도록 시스템을 개선하여야 한다.

둘째, 프로그램매도 시 업틱룰 적용, 공매도 과열종목 지정기준 및 변동성완화장치 현실화, 대차풀 투명성 및 공시제도 강화 등을 통해 불공정한 공매도 제도를 개선하여야 한다. 이와 관련, (4) 공매도 제도 개선 및 제재 강화 방안 (금융위원회 등, 2017), (5) 차액결제거래(CFD) 규제 보완방안 (금융위원회 등, 2023)을 또한 발표한 바 있다.

하지만 프로그램매도 시 업틱룰(공매도에서 직전 거래 가격보다 낮은 가격으로 호가를 내지 못하게 하는 규정) 예외거래와 잔고보고가 면제되는 점 등을 악용한 공매도 작전세력과 외국인에 의해 CFD와 혼용하여 불공정거래, 통정매매, 주가조작이 발생되고 있다. 또한 강화된 현행 공매도 과열종목 지정기준으로 인해 공매도 투기거래를 부추기고 주가하락을 방지하는 데 현실성이 없다. 이와 관련된 변동성완화장치(VI)의 가격제한폭도 ±30%로서 선진국들 보다 높아서 국내증시의 변동성을 완화하는 데 현실성이 없다.

따라서 정부는 이러한 점을 감안하여, ▲프로그램매도 시 매도차익거래에 업틱룰을 적용하고, 비차익거래의 스프레드를 보다 축소해야 한다. ▲공매도 과열종목 지정기준을 완화하고, ▲변동성완화장치의 가격제한폭을 ±21%수준으로 선진국들과 같이 정상화해야 한다. 공매도 ▲보고의무의 경우 순보유잔고 0.001%이상 또는 1억원 이상, ▲의무공시의 경우 순보유잔고 0.05%이상으로 보다 강화해야 한다.

한편, 증권사의 불투명한 대차풀(리테일풀) 운용과 관련하여, ▲중복·재대차거래를 금지하고, 대차-공매도 잔고간 공시왜곡(소위 “뻥대차”) 문제를 해결해야 한다. 또한 ▲대차계약의 의무상환일을 최대 90일로 제한하고, ▲대차계약기간 내 매도리콜(반대매매)을 금지해야 한다. 특히, ▲지분보유 5%이상 경영대주주의 지분대여를 금지하고, ▲지분보유 1%이상 대주주의 지분대여 현황을 상시 공시하여야 한다.

셋째, 전향적인 공매도 제도 개선을 위해서는 시장조성자의 순기능을 제고하여야 한다. 이와 관련, (6) 시장조성자 제도개선 기본방향 (한국거래소, 2020)을 발표한 바 있다. 하지만 업틱룰 예외거래를 축소한 것 외에는, 시장조성자 제도가 방치된 실정이다. 따라서 시장조성자의 ▲의무호가 및 위험헤지거래를 강화(양방향 의무호가 장중 100% 수준 유지)하여 0% 수준의 무위험차익거래를 준수해야 거래비용 절감효과를 제고 할 수 있다.

또한 ▲고유동성 코스피 상위종목에 대한 시장조성거래를 축소하는 한편, ▲저유동성 코스닥 하위종목에 대한 유동성 공급의무를 확대하여 코스닥 옵션시장을 조성해야 한다. 이와 관련된, ▲시장조성거래 실적을 전부 공시하고, ▲하위종목 유동성 공급에 따른 성과금뿐만 아니라, 수익률 0%(가격발견 기능) 및 위험헤지거래(시장안정화 기능)에 대한 실적을 보상하여 변동성 투기거래를 억제하여야 한다. 끝으로, ▲하위종목의 증권거래세를 면제하거나 시가총액별로 감면해야 한다.

정부는 위를 감안하여 관련 제도와 시스템을 도입하기를 바란다. 다만, 공매도 금지 기간이 길어질수록, MSCI 선진국 지수 편입이 늦어지고, 장기적으로는 스프레드 확대와 거래비용이 증가하는 만큼, 이번 공매도 금지 기간동안 만전을 다하기를 바란다. 

(2023년 11월 6일)

경실련  

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